15. april 2003
Justitsministeriet
Lovafdelingen
4. april 2003
Sekr.: Susan Clarin
Vedr.: J.nr. 2003-730-0753. Bekæmpelse af rockerkriminalitet og anden organiseret kriminalitet. Lovudkast om ændring af straffeloven og retsplejeloven.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------
Justitsministeriet har med skrivelse af 13. marts 2003 anmodet om en udtalelse om ovennævnte udkast.
Landsforeningens bestyrelse bemærker indledningsvis, at udkastet indeholder vidtgående ændringer, særligt i nogle grundlæggende retsplejemæssige principper, og at det derfor er uheldigt, at der er sat en høringsfrist på under en måned, hvilket vanskeliggør den fornødne saglige debat forud for et eventuelt lovforslags fremsættelse.
Landsforeningen har ved tidligere lejligheder påpeget over for ministeriet, at det er uheldigt med de korte høringsfrister, jfr. eksempelvis skrivelse af 16. marts 2001 (JM 2000-965-0179), fordi høringssvar om vigtige spørgsmål udarbejdes i et kollegialt forum.
Landsforeningen skal - på ny - opfordre ministeriet til at sikre, at høringsfristerne bliver af en sådan længde, at en forsvarlig behandling af sagerne kan finde sted. Landsforeningen skal således igen foreslå, at ministeriet i tilfælde, hvor man undtagelsesvis finder det nødvendigt at fastsætte en særlig kort høringsfrist, angiver en begrundelse for den korte høringsfrist.
På trods af, at udkastet som ovenfor nævnt indeholder vidtgående ændringer, særligt i straffeprocessen, således et afgørende brud med den store straffeprocessuelle reform fra 1978, hvis grundprincip var mere lige vilkår for anklagemyndigheden og forsvarerne (equality of arms), har man valgt at forberede nærværende lovudkast i en "hurtigtarbejdende arbejdsgruppe", frem for på normal måde at lade Justitsministeriets Strafferetsplejeudvalg forberede et lovudkast i en betænkning. Den "hurtigtarbejdende arbejdsgruppe" er ikke nærmere identificeret i lovudkastets bemærkninger, men den har med garanti haft repræsentanter fra politi og anklagemyndighed, derimod ikke som normalt repræsentanter fra domstolene, advokaterne eller de retsvidenskabelige fakulteter.
Justitsministeriet har, før lovudkastet fra arbejdsgruppen overhovedet er blevet offentliggjort, haft tid til selv at danne sig en fast mening om behovet for lovændring, idet det i bemærkningerne er anført, hvad der er Justitsministeriets overvejelser.
Titlen på lovudkastet er misvisende, idet de foreslåede lovændringer efter deres ordlyd også finder anvendelse vedr. andre lovovertrædelser end den - i øvrigt uklart afgrænsede - "rockerkriminalitet og anden organiseret kriminalitet", der søges bekæmpet. Samme fremgangsmåde sås bragt i anvendelse i forbindelse med vedtagelse af den såkaldte "terrorpakke".
Civile agenter og øget anvendelse af politiagenter
Det skal generelt anføres, at det i bemærkningerne til lovforslaget er anført, at de nu foreslåede regler om meddelere, agenter og begrænsninger i aktindsigten for sigtede/tiltale og dennes forsvarer alle har til formål at forbedre politiets efterforskningsmuligheder for at sikre en effektiv bekæmpelse af rockerkriminalitet og anden organiseret kriminalitet.
Det skal hertil fremhæves, at der intetsteds er redegjort for, at der er sket en sådan udvikling hen mod organiseret kriminalitet, der kalder på midler af så drastisk karakter som foreslået, og som samtidig retssikkerhedsmæssigt er dybt betænkelige.
Den, som påkalder sig kriminalitetsudviklingen indenfor ét eller flere områder som begrundelse for øgede beføjelser eller ændrede regler, må også have forpligtelsen til at påvise, at forholdene nu også kræver sådanne tiltag. Det er ikke tilfældet her, og derfor gøres det gældende, at den grundlæggende præmis for overhovedet seriøst at drøfte eventuelle nye regler savnes.
Anvendelse af civile agenter blev ikke gennemført i 1984, fordi Folketingets flertal var betænkelige ved en række sager, hvor det måtte antages, at politiet faktisk havde anvendt civile agenter, men hvor det ikke lykkedes at få troværdige oplysninger om den nærmere rolle, som den civile agent havde spillet, herunder om denne ved sine aktiviteter havde skabt en forbrydelse, der ikke ellers ville være blevet begået, eller havde fristet nogen til at begå en alvorligere forbrydelse, end de ellers ville have begået. Kort sagt, om nogen var blevet dømt med urette i de pågældende sager. Der er i bemærkningerne til lovudkastet ikke redegjort nærmere for de sager, der gav Folketingets flertal anledning til betænkeligheder, men fra debatten i fagkredse kan bl.a. henvises til U.1987B.396ff, der kort efter vedtagelsen af § 754 a diskuterer en række sager før lovændringen og omtaler behandlingen af ændringsforslaget i Folketinget.
Man må gøre sig klart, at det, der i lovudkastet beskrives som en adgang for civile agenter til at udføre en handling, der er "yderst beskeden i forhold til lovovertrædelsen", jfr. udkastets § 754 d, stk. 2, 2. pkt., undertiden vil være den afgørende handling, der sætter et provokationsforløb i gang. Det er i bemærkningerne eksemplificeret til at være introduktion af en politiagent i det kriminelle miljø, for at denne kan få kontakt med de angivelige bagmænd, eller medvirken til lovovertrædelsen gennem bestilling af vareprøver.
Det vil være vanskeligt at styre, at disse kriminelle personer, der færdes hjemmevant i et kriminelt miljø, ikke ved deres adfærd er med til at anstifte til forbrydelser, der ikke ellers vil blive begået, eller at der som ovenfor nævnt lægges op til alvorligere forbrydelser, end der ellers vil blive begået.
Lovudkastets sprogvalg i bemærkningerne om visse tillidsskabende handlinger er ikke mere velegnet end selve teksten i lovudkastet til at foretage afgrænsning mellem, hvad den civile (kriminelle) må, og hvad kun polititjenestemanden må udføre. Det er oftest i forspillet (de tillidsskabende handlinger) til en agentaktion, at man lægger op til valg af stoftype og kvantum i narkotikakriminalitet, og tilsvarende vil det være for andre områder, hvor indsættelse af agenter kan komme på tale.
Hele denne adfærd vil forblive ufuldstændigt belyst, hvis man ved samme lejlighed ændrer vidnereglerne, således at vidneforklaring kan nægtes, som foreslået under pkt. 6, udkastets § 169, stk. 2, 3. pkt., under hensyn til "trediemands liv eller helbred". Dette forstærkes af de helt uantagelige forslag til ændringer vedr. forsvarerens og den tiltaltes adgang til aktindsigt i politirapporter m.v., jfr. nedenfor. Det er vigtigt for kontrollen med statsmagten i et åbent demokratisk samfund, at kvalificerede uafhængige advokater har mulighed for at få indsigt i politiets efterforskningsmetoder og indbringe kritisable metoder for domstolene og evt. rejse offentlig debat herom, hvis dette kan ske uden skade for en igangværende efterforskning.
Anvendelse af civile agenter fra det kriminelle miljø indebærer i øvrigt nogle problemer af moralsk/etisk karakter.
Den, der ved sin adfærd i et kriminelt miljø er med til at lokke sine kammerater, evt. tidligere kammerater, i en fælde, vil næppe være særlig populær efterfølgende. Selv om politiet prøver at sløre den pågældendes aktiviteter gennem nægtelse af aktindsigt og nægtelse af, at politifolk afgiver vidneforklaring, er der jo en risiko for, dels at aktiviteterne afdækkes, dels at den pågældende kan opspores. Danmark er et lille land, og selv om den pågældende hjælpes til en ny identitet og evt. gennem længere tid tilsikres politibeskyttelse, er der risiko for, at den pågældende kan lide alvorlig overlast, hvis han hjælper politiet med at infiltrere "rockerkriminalitet og anden organiseret kriminalitet".
Man kan heller ikke afvise den mulighed, at den civile agent, der jo lige pludselig bliver en betydningsfuld person i egne og politiets øjne, siden fortryder sine handlinger, idet den pågældende ikke gør sig konsekvensen af sin undercovervirksomhed klart, herunder at han siden bliver nødt til fuldstændigt at bryde med sit hidtidige miljø for ikke at blive afsløret.
Det er efter Landsforeningens opfattelse yderst problematisk, om politiet bør udsætte civile for en sådan risiko. Spørgsmålet er uomtalt af den hurtigtarbejdende arbejdsgruppe, selv om denne er opmærksom på nogle af de fysiske risici, man udsætter agenterne for.
Det andet problem er, at belønningen for at udsætte sig og sine nærmeste for den nævnte risiko jo ikke blot kan gøres op i penge eller hjælp til at påbegynde en helt ny tilværelse. Hvorledes skal politiet handle, hvis den pågældende ikke kan forholde sig i ro oven på veludført gerning, men på ny drages mod det kriminelle miljø og enten udsætter sig for risiko for eksponering eller begår ny kriminalitet?
Drøftelserne kendes fra udlandet, særligt USA, men også herhjemme har der været debat i forbindelse med en uafsluttet undersøgelse om et "rocker"-medlem, der angiveligt gennem længere tid afleverede oplysninger om egen og andres kriminalitet til politiet, uden at det gav anledning til nævneværdig strafferetlig reaktion mod den pågældende for hans egne tilståede lovovertrædelser.
I værste fald kan samarbejdet mellem politi og civile agenter føre til "recycling", det vil sige, at den civile agent er anstifter af forbrydelser med koster skaffet af politiet alene med henblik på, at opklaringsstatistikken skal se flot ud, agenten får dusører, som han eventuelt deler ud af, og at han selv er fredet for nærgående interesse fra politiet.
I alle afskygninger af de ovenfor beskrevne situationer er der risiko for, at politiets renommé lider skade, både i forhold til offentligheden og i samspillet med domstole og advokater. I værste fald kan det føre til korruption inden for politikorpset, idet der vil være en tendens til, at særligt specialafdelinger bliver mere "grænsesøgende", end godt er. Det er bl.a. af sådanne årsager, at besindige ledende politifolk i januar 2003 takkede nej til civile agenter.
"- Hvis vi mente, at civile agenter i rockermiljøet var nødvendigt, havde vi bedt om det. Men Danmark er ikke USA - her er for småt og for gennemsigtigt til civile agenter. Det er alt for problematisk at sætte private borgere til at begå kriminalitet for at afsløre andres kriminalitet," fastslår rigspolitichefen. Han opfatter udspillet som en opbakning til politiets forstærkede indsats mod rockerne.
"- Men man skal bare ikke bilde sig ind, at det vil batte det store, siger han."
(Rigspolitichef Torsten Hesselbjerg iflg. Berlingske Tidende Netavis den 3/1 2003.)
I udkastets bemærkninger redegøres der for hidtidig retspraksis, herunder at "kontrollerede leverancer" ikke af domstolene regnes for at være omfattet af agentreglerne, dog således at der er tvivl om, hvor grænsen præcist går, før der er tale om (ulovlig) agentvirksomhed, (bem. 2.2.2, side 29).
Landsforeningen benytter lejligheden til at gøre opmærksom på, at sådanne overførsler også i værste fald kan være udtryk for "recycling", uden at dette i betryggende omfang kan afdækkes under en retssag, hvis man indfører begrænsning i den tiltaltes og forsvarerens aktindsigt og giver politifolk mulighed for at påberåbe sig vidneudelukkelsesgrunde.
Det vil således blive vanskeligere at få en sandfærdig afdækning under vidneansvar på, om der er tale om, at kureren af egen drift henvender sig til politiet, eller om den pågældende afsløres undervejs og indvilger i at fortsætte med henblik på at afsløre bagmændene (bem. side 30), eller om der i virkeligheden er tale om, at kureren er sendt af sted med ind- eller udenlandske myndigheders velsignelse i et forsøg på enten at afdække forretningsgange eller at få ram på bestemte mistænkte personer.
Landsforeningen skal udtale sig imod, at man afsvækker mistankekravet i § 754 a om betingelserne for at iværksætte en agentkation fra "særlig bestyrket mistanke" til "begrundet mistanke".
Årsagen til ønsket om ændring er efter bem. side 31, at man ikke kunne få retten til at godkende en agentaktion alene på grundlag af oplysninger fra en anonym meddeler. Denne retstilstand bør opretholdes, ellers har domstolene ingen som helst kontrol med, at der er en eller anden form for ydre bestyrkelse af, at det er rimeligt at iværksætte en agentaktion. Efter Landsforeningens opfattelse er iværksættelse af en agentaktion en mere indgribende foranstaltning end en række af de opregnede straffeprocessuelle indgreb opregnet i bem. side 32.
Landsforeningen finder det heller ikke velbegrundet, at man vil svække indikationskravet. De foreslåede ændringer afslører til fulde den meget énsidige sammensætning af den hurtigtarbejdende arbejdsgruppe.
Med hensyn til kriminalitetskravet bemærker Landsforeningen, at det ikke er nærmere begrundet, hvorfor tyveri af særlig grov beskaffenhed skal medtages.
Landsforeningen skal udtale sig imod, at bestemmelserne om tiltaltes udelukkelse fra retsmøder udvides med den foreslåede bestemmelse i § 848, stk. 6.
Hensynet til politiets "genbrug" af agenten er anført som argument herfor. Men for retssikkerheden er det efter Landsforeningens opfattelse et tungere argument, at den tiltalte skal have adgang til at imødegå anklagemyndighedens bevisførelse.
Agentaktioner er jo ofte omgærdet af skæg og blå briller (jfr. også arbejdsgruppens overvejelser om, at agenten i retten skulle gøres uigenkendelig, f.eks. ved hjælp af forklædning, bem. side 35). Det vil ikke sjældent være således, at den tiltalte først bliver på det rene med det mummespil, han har været udsat for, når han ser de personer, der har ført ham bag lyset. Er han ikke til stede i retten, vil han heller ikke have mulighed for at stille supplerende spørgsmål til vidnet gennem sin forsvarer. Det hjælper ikke noget, at den tiltalte først får en chance for at blive bekendt med de nærmere sammenhænge, når bevisførelsen er afsluttet.
Hvad der ovenfor er anført om muligheden for at udelukke den tiltalte fra bevisførelse fra agenter, gælder også med hensyn til bevisførelse fra andre politifolk med andre tjenestefunktioner, herunder overvågning m.v.
Begrænsninger i aktindsigt
De seneste årtiers udvikling indenfor strafprocessen har været præget af bestræbelserne på at skabe ligestilling mellem politi og anklagemyndighed på den ene side og sigtede/tiltalte og dennes forsvarer på den anden side. Bestræbelserne har været baseret på strafferetsplejeudvalgets betænkning nr. 622/1971 om efterforskning i straffesager, og de gældende bestemmelser om aktindsigt blev indsat i retsplejelovens den 8/6 1978.
Der vil naturligvis aldrig kunne skabes fuldstændig ligevægt, men de foreslåede regler lægger op til begrænsninger i aktindsigten, som må betegnes som et markant brud på arbejdet hen mod ligestilling. Såvel begrænsningerne i aktindsigten som adgangen til tidsubegrænset tilbageholdelse eller hemmeligholdelse vil således være et skridt i den forkerte retning og vil medvirke til at skabe yderligere ulighed.
Princippet om equality of arms, herunder særlig artikel 6 om fair trial i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, taler sit tydelige sprog om, at sigtede/tiltalte skal have adgang til sagens materiale i sin helhed.
Efter de gældende regler har sigtede og dennes forsvarer adgang til materiale, der i bred forstand har berøring med sagen, og man må kun undtagelsesvist finde sig i, at dele af materialet bliver belagt med pålæg, der senest skal ophæves, når tiltalte har afgivet forklaring under domsforhandlingen. Herudover er der en sjældent anvendt adgang til hemmeligholdelse af materiale, dog alene indtil domsforhandlingens start. Højesteret har for nylig fastslået, at i tilfælde af hemmeligholdelse skal forsvareren underrettes straks. Det er Landsforeningens opfattelse, at disse regler ikke bør begrænses yderligere end tilfældet er i nugældende retsplejelovs § 745, stk. 4.
Det skal særligt vedrørende den foreslåede adgang til hemmeligholdelse af materiale i en straffesag anføres, at der ikke er fremført nogen dokumentation for nødvendigheden af at gennemføre sådanne regler i stedet for at anvende muligheden for at belægge pågældende materiale med pålæg. En sådan dokumentation kunne være henvisning til tilfælde, hvor den beskikkede forsvarer havde overtrådt reglerne for håndtering af pålæg, herunder særligt hvor klienten i strid med pålægget var blevet orienteret om indholdet af materialet. Det ville så kunne have medført afbeskikkelse, en sag mod forsvareren ved Advokatnævnet eller en straffesag mod denne. Men sådanne eksempler er ikke anført. De foreslåede regler er således udtryk for en mistillid til forsvarerstanden som sådan, idet udvalget åbenbart er af den opfattelse, at forsvarerne ikke fremover vil kunne overholde reglerne om pålæg, men derimod lække oplysningerne til klienten eller til andre. En aldeles grundløs og meget provokerende holdning.
Bemærkninger til de enkelte §§:
ad § 745: Bestemmelsen vil føre til øget ulighed, fordi politiet vil have adgang til og eventuelt under efterforskningen gøre brug af materiale, som forsvareren fremover efter denne bestemmelse ikke har adgang til. Man begrænser aktindsigten ved at lægge sig fast på en snæver definition.
Ad § 745a: Ligeledes her er der tale om en yderligere begrænsning i aktindsigten, idet adgangen til meddelelse af tavshedspålæg udvides, således at det kan ske, hvis det er nødvendigt af de anførte hensyn, og ikke som i dag, hvor det skal være undtagelsesvist påkrævet. Endvidere er det særdeles betænkeligt, at et pålæg kan være generelt, idet dette vil umuliggøre enhver samtale med og rådgivning af klient.
Ad § 745b: Forslaget er det mest problematiske af forslagene til begrænsninger i aktindsigten, idet det kan karakteriseres som den ultimative begrænsning, nemlig tidsubegrænset hemmeligholdelse af akter for forsvareren og den sigtede.
Adgangen til hemmeligholdelse udvides på 2 punkter, dels ved at udvide kredsen af hensyn, der kan føre til hemmeligholdelse, dels ved at ændre kriteriet fra ”undtagelsesvis påkrævet” til ”påkrævet”. Argumentationen for de nævnte indskrænkninger forekommer ikke overbevisende.
Ad § 745d: I stk. 2 er det anført, at reglerne i stk. 1 kan fraviges efter bestemmelserne i § 745b. I dennes stk. 1 er det anført, at afgørelse om hemmeligholdelse ikke kan træffes, hvis det giver anledning til væsentlige betænkeligheder for varetagelsen af sigtedes eller tiltaltes forsvar. Det må hemmeligholdelse af afhøring, konfrontation, fotoforevisning eller andet efterforskningsskridt af lignende betydning klart være udtryk for, når det formodes at ville finde anvendelse som bevis under domsforhandlingen. Det forekommer paradoksalt, at der gives mulighed for hemmeligholdelse, når materialet allerede nu må antages at ville blive anvendt som bevis under domsforhandlingen.
Ad § 746: For så vidt angår den foreslåede regel om skriftlig behandling af tvister om, hvorvidt materiale er omfattet af § 745, 1. pkt., og at politiet ikke er forpligtet til at fremlægge materialet, så stilles der hermed så store krav til politiets evne til balancegang, at det forekommer som en meget vanskelig opgave at løfte.
Den foreslåede ordning med beskikkelse af advokat fra den særlige kreds af advokater nævnt i § 784, stk. 2, kan ikke gøre den skade god igen, som hemmeligholdelsen medfører. Sikkerheden og tilliden mellem forsvarer og klient risikerer at blive sat over styr, for der vil altid være en usikkerhed, der gnaver, om rådgivningen nu ikke sker på baggrund af kendskab til samtlige, kendte oplysninger i sagen, eller om der er materiale, der er hemmeligholdt. Med Højesterets kendelse i U 2002.1819 er det netop blevet fastslået, at forsvareren skal underrettes straks tilbageholdelse har fundet sted. Dette vil ikke længere være tilfældet, såfremt forslaget gennemføres.
Ordningen med beskikkelse af særlig advokat til varetagelse af den sigtedes/tiltaltes interesser i relation til dette materiale er en utilfredsstillende surrogatordning, idet der i sagens natur ikke vil være kontakt mellem denne og den sigtede/tiltalte, hvorfor advokaten vil savne et ordentligt fundament for at forholde sig til materialet.
Landsforeningen tager på det skarpeste afstand fra forslaget.
På bestyrelsens vegne
Niels Forsby
J.nr. 2003-730-0753. Bekæmpelse af rockerkriminalitet og anden organiseret kriminalitet. Lovudkast om ændring af straffeloven og retsplejeloven.
/Default.aspx?ID=1052&newsid=4561&Action=1¤tPage=19&M=NewsV2&PID=5790