Høring over Betænkning nr. 1505 om administrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed

7. april 2009

Ministeriet for Flygtninge,
Indvandrere og Integration
Udlændingelovskontoret
Amagertorv 11
31. marts 2009


Vedr.: Sag nr. 2009/4009-100. Høring over Betænkning nr. 1505 om administrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------

Ministeriet har med mail af 17. marts 2009 sendt ovennævnte høring og anmodet om en udtalelse, der skal foreligge senest den 31. marts.

Betænkningen, der er på over 300 sider, har været udsendt til bestyrelsen, der bemærker, at betænkningen indeholder en række problemstillinger, der behandles i de nedennævnte afsnit.

Indledningsvist bemærker bestyrelsen, at arbejdsgruppen, der har udarbejdet betænkningen, er blevet sat på en overordentlig vanskelig opgave, når man er blevet bedt om at komme med anbefalinger, der kan sikre, at udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed, kan gennemføres effektivt og tilrettelægges fuldt retssikkerhedsmæssigt forsvarligt og under iagttagelse af Danmarks internationale forpligtelser. (Betænkningen side 17). Landsforeningen har ikke været udpeget til at deltage i arbejdsgruppen.

Bestyrelsen er i denne uge – kort før høringsfristens udløb – blevet bekendt med, at ministeriet ikke har afventet udløbet af høringsfristen, men allerede har udarbejdet et lovudkast, dateret den 26. marts, som er sendt ud hos udvalgte høringsparter, hvortil foreningen altså ikke hører.

Bestyrelsen finder den anvendte høringsprocedure stærkt kritisabel. Den vidner om manglende respekt overfor ministeriets høringsparter, der har brugt et betydeligt arbejde på at sætte sig ind i betænkningens mange problemkredse. Bestyrelsen har ikke mulighed for – inden høringsfristens udløb – at indarbejde særskilte bemærkninger om lovudkastet af 26. marts, der er på 81 sider inklusive bemærkninger.

1. Valg af forum
Bestyrelsen kan tiltræde, at prøvelse af udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed foregår hos de ordinære domstole. Bestyrelsen er enig i, at systemet bør være så enstrenget som muligt, og at også spørgsmålet om frihedsberøvelse og andre kontrolforanstaltninger naturligt henhører under de ordinære domstole. Bestyrelsen er ligeledes enig i, at oprettelse af specielle nævn til at løse opgaven er uhensigtsmæssig, dels fordi der forhåbentlig må antages at blive meget få sager, dels fordi det erfaringsmæssigt vil tage en del år, før et sådant nævn får opbygget den fornødne ekspertise og en betryggende forretningsgang.

Bestyrelsen kan tiltræde arbejdsgruppens anbefaling side 215 f, hvorefter sådanne sager behandles i byretten med tre dommere og har heller ikke indvendinger mod, at sagerne behandles i en fast retskreds. Bestyrelsen finder anledning til at påpege, at hverken lovgiver eller PET derudover skal give anvisninger om, hvilke afdelinger i by- og landsret, der skal behandle sådanne sager. Et sådant påbud ville tangere grundlovens forbud mod særdomstole og gøre indgreb i præsidenternes ret til fordeling af sager.

Bestyrelsen har visse betænkeligheder ved, at det er anvist, at Flygtningenævnet som led i domstolsprøvelsen skulle høres om mulighederne for at udvise den pågældende til sit hjemland. Bestyrelsen hæfter sig ved, at Flygtningenævnet kun kan få indsigt i det samme materiale, som udlændingen og hans egen advokat har adgang til og at der ikke skal være en partsproces for nævnet. Under disse vilkår vil der være en nærliggende risiko for, at Flygtningenævnet ikke får forelagt det relevante materiale, der kunne tale mod at den pågældende blev udsendt og på den anden side, at domstolene læner sig op ad en udtalelse fra Flygtningenævnet, hvis denne går ud på, at man ikke kan se, at der generelt er noget til hinder for udsendelse.

Bestyrelsen minder i denne forbindelse om, at der i sagen mod den iraker, der nu har indbragt afgørelse for domstolene i medfør af grundlovens § 63, kom en afgørelse fra Flygtningenævnet, hvorefter man udtalte, at man ikke var bekendt med hvilke lande, myndigheder mv., der havde givet oplysninger, som kunne lede til afgørelsen om fare for statens sikkerhed. Det var heller ikke oplyst, hvilke lande eller grupperinger, der var delagtiggjort i disse oplysninger. Under disse omstændigheder fandt nævnet, at der var risiko for tortur.

Denne afgørelse medførte, at den tilbageblevne tunesers sag i Flygtningenævnet pludselig fik et nyt bilag, hvor PET på given foranledning kunne oplyse, at PET ikke havde delagtiggjort nogen i de oplysninger, der lå til grund for farevurderingen af denne tuneser. Det er naturligvis helt ukontrollabelt, om denne oplysning var korrekt. Men formålet fra PET's side var oplagt at undgå en ny udlænding på tålt ophold.

2. Aktindsigt og advokatbeskikkelse
Det kan aldrig blive ”fuldt retssikkerhedsmæssigt forsvarligt”, hvis man overlader til domstolene at tage stilling til sagen ud fra et lukket materiale, som den ene af parterne ikke har aktindsigt i. De danske domstole modtager ikke åbenbaringer, men er vant til at arbejde under det kontradiktoriske princip. Arbejdsgruppen foreslår, for at leve op til en vis grad af kontradiktion, at der indføres et system med A-advokater og B-advokater.

Bestyrelsen udtrykker betænkelighed ved et system med to advokater, hvor den ene, B-advokaten kan tale med klienten, men ikke kan få det relevante at vide, og en A-advokat, der godt må kende det relevante, men som ikke må tale med klienten. Man kan risikere, at der træffes urigtige afgørelser, i og med at der ikke er reel kontradiktion, dels med hensyn til kildernes troværdighed, men også på det mere faktuelle plan, f. eks. oversættelser, en færden, der kan virke mistænkeligt, men som ikke er det, når man får en forklaring, bl.a. i forbindelse med observationsrapporter.

Et eksempel så man under tunesersagen, da der endeligt kom noget faktuelt på bordet under domstolsbehandlingen, her havde PET gjort gældende, at den ene tuneser havde en pistol Walther PK, det viste sig imidlertid at være en gaspistol, som i øvrigt ikke var funktionsduelig, hvilket PET senere måtte erkende.

Bestyrelsen gør opmærksom på, at det for den udlænding, der udsættes for et indgreb, næppe kan virke betryggende, at den A-advokat, der skal forsvare ham, skal være godkendt af hans modpart, PET, til at udføre opgaven. Bestyrelsen stiller spørgsmålstegn ved, hvilke kriterier, der skal lægges til grund ved godkendelsen. Er det blot en gennemgang af evt. straffeattesten, eller skal der en clearing til, hvor man går i dybden med omgangskreds, nuværende og tidligere politiske holdninger mv.?

Arbejdsgruppen omtaler side 110 i betænkningen en EMD-afgørelse, der hedder Haliti mod Schweiz, af 1. marts 2005, der godkender at udlændingen nøjes med at få resuméer af det lukkede materiale. Hvis man vælger et system med to sæt advokater, bør det være således, at B-advokaten får adgang til sådanne resuméer. Det er i øvrigt svarende til den svenske ordning.

Klasse-A advokatens fornemste opgave bør i givet fald være at argumentere for at få mest muligt over i det åbne materiale, og derudover sikre, at de pågældende resuméer giver et retvisende billede med henblik på, at udlændingen kan forsvare sig. Deres funktion derudover giver ikke den store retssikkerhed for den klient, som de ikke kan tale med. De bør i det mindste have mulighed for at drøfte deres opgaver med en anden advokat fra samme gruppe af advokater, således at der sker en egentlig dobbeltbeskikkelse.

Arbejdsgruppen er side 218 i betænkningen inde på, om klasse A-advokaternes identitet skal være hemmeligholdt. Det siger sig selv, at det vil forstærke kritikken om hemmelig retspleje, hvis også kredsen af advokater, der påtager sig en sådan opgave, skal være ukendt af offentligheden og den person, som de skal repræsentere. Man har tilsyneladende i Storbritannien kunnet etablere en ordning med offentlig kendte særlige advokater, og det bør i givet fald også være tilfældet her. Særligt hvis der bliver mulighed for at beskikke to klasse-A advokater i hver sag, må disse kunne leve med, at deres særlige hverv er offentlig kendt.

3. Diplomatiske "garantier"
Arbejdsgruppen redegør efter bestyrelsens opfattelse fyldestgørende for praksis i internationale organer omkring diplomatiske "garantier". Det er en fremgangsmåde, man i visse lande anvender, når der er nærliggende risiko for, at den pågældende i udsendelsesposition risikerer tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Det er muligt at der er et smalt område, hvor man – med behørige aftaler om kontrol overfor modtagelandet efter udsendelsen – ikke ville forse sig mod Danmarks forpligtelser i forhold til internationale konventioner ved at praktisere noget tilsvarende. Men det er betænkeligt overhovedet at indlade sig på sådanne aftaler med "slyngelstater" og andre lande, der åbenlyst praktiserer tortur og anden umenneskelig eller nedværdigende behandling, i særdeleshed for et land, der indtager en ledende rolle i den internationale bekæmpelse af tortur m.v. Hertil kommer de praktiske problemer med at få en troværdig kontrol af, at aftalen overholdes og de manglende muligheder for at et lille land som Danmark kan sanktionere eventuelle overtrædelser. Bestyrelsen vil således i lighed med FN's nuværende torturrapportør, Manfred Nowak stærkt advare mod brugen af sådanne "garantier".

4. Opstramning af vilkår for meldepligt mv. i forbindelse med tålt ophold
Bestyrelsen bemærker, at den allerede i forbindelse med lovforslaget om skærpet meldepligt for udlændinge på tålt ophold har afgivet høringssvar af 19. november 2008, hvortil der henvises. Høringssvaret blev afgivet samme dag, som Højesteret afsagde kendelse i tunesersagerne. Bestyrelsen henstillede, at man stillede behandlingen af forslaget i bero, til arbejdsgruppen var fremkommet med sine forslag. Som bekendt valgte et flertal i Folketinget den 19. december 2008 at vedtage, hvad der er blevet lov nr. 1397 af 27. december 2008. Bestyrelsens indvendinger mod loven, således som de fremgår af det pågældende høringssvar er uændrede.

En af de mange indvendinger mod loven er, at der hverken i loven eller dens forarbejder er fastsat en øvre grænse for varigheden af frihedsberøvelsen efter udl. § 36, (se også betænkningen side 78). For udlændinge, der efter endelig afgørelse ikke kan udsendes, kan man ad bagvejen få de pågældende frihedsberøvet, hvis de ikke overholder forskrifter om ophold og meldepligt, der i sig selv kan være så omfattende, at de efter en samlet vurdering eventuelt må sidestilles med en frihedsberøvelse. Om der ved fastsættelse af en sådan meldepligt kan være tale om en krænkelse af bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, f.eks. art. 5 og 8, eller art. 2 i 4. tillægsprotokol har man indtil videre kun Justitsministeriets opfattelse at forholde sig til, spørgsmålet har så vidt vides endnu ikke været afgjort af nationale domstole eller forskellige konventionsorganer.

Med hensyn til anvendelse af fodlænker i forbindelse med overtrædelse af vilkår, henvises til det ovennævnte afsnit. Man kan få den tanke, at man f. eks. som følge af politisk pres kan misbruge vilkår om indgribende restriktioner, selv om det må anses for udelukket at udsende den pågældende og der således ikke er saglige hensyn til konstant at sikre sig, at den pågældende, der ikke kan udrejse, fortsat opholder sig i landet.

Bestyrelsen må have afgørende betænkeligheder ved, at man udstyrer udlændinge, der ikke er dømt for strafbart forhold, og som ikke har overtrådt vilkår, med fodlænker. Udover en eventuel konventionskrænkelse i medfør af de i foregående afsnit nævnte bestemmelser i EMK, er der jo også spørgsmålet om krænkelse af EMK art. 14. Men spørgsmålet er vanskeligt at forholde sig til, idet betænkningen ikke har anført konkrete eksempler på, i hvilke situationer man kunne overveje at bringe fodlænker i anvendelse.

5. Frihedsberøvelse under sagen
Bestyrelsen kan som ovenfor nævnt tiltræde, at prøvelse af frihedsberøvelse henhører under de ordinære domstole og vel at mærke i overensstemmelse med de retningslinier, der blev fastsat af højesteret i tunesersagerne. Uden at det er eksemplificeret i betænkningen, foreslår arbejdsgruppen, at det skal være mulig at anordne besøgs- og brevkontrol samt isolation under frihedsberøvelsen for at undgå, at udlændingen prøver at hindre udsendelsen. Man kan befrygte, at de pågældende indgreb vil blive hovedreglen, når der ikke anvises konkrete grunde og begrundelser for, at et så vidtgående indgreb anordnes, man kan også befrygte, at indgrebet udstrækkes ud over det rimelige, medmindre der sættes ufravigelige rammer for den tidsmæssige udstrækning. Bestyrelsen kan således ikke anbefale det foreslåede.

6. Indhentelse af oplysninger, der kan tale mod udvisning
Arbejdsgruppen anviser side 233 i betænkningen, at Udlændingeservice til retten skal afgive en udtalelse om hensynene i udl § 26, "eventuelt kombineret med en aktuel afhøring af den pågældende om § 26-forholdene". Bestyrelsen bemærker, at det bør være en pligt at foretage en sådan § 26-afhøring, medmindre der i forvejen er meget friske oplysninger herom i sagen.

Bestyrelsen bemærker i øvrigt, at foreningen den 28. marts i forbindelse med en generalforsamling har skiftet navn fra Landsforeningen af beskikkede advokater til Landsforeningen af Forsvarsadvokater.

Tilbage

Høring over Betænkning nr. 1505 om administrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed /Default.aspx?ID=1052&newsid=12118&Action=1¤tPage=12&M=NewsV2&PID=5790